Paris, le 8 décembre 2015
Le 11 septembre 2015, la Commission européenne a ouvert une consultation
publique sur la révision des directives composant le cadre réglementaire
européen des communications électroniques adopté en
2002 et révisé en 2009. En cohérence avec les autorités
françaises, l’ARCEP a jugé utile de contribuer à ce processus
dont l’issue déterminera de façon majeure l’évolution du
secteur.
Le cadre réglementaire actuel a contribué de manière décisive
à l’ouverture à la concurrence d’anciens monopoles publics,
rendant possibles des investissements bénéficiant à l’ensemble
de la société et offrant aux utilisateurs des services innovants
toujours plus compétitifs. A travers cette ouverture, le cadre réglementaire
des communications électroniques a aussi fondé la construction
du marché intérieur du numérique en permettant la fourniture
de services à l’échelle européenne. Sans remettre en cause
les objectifs actuels, le cadre de demain doit construire sur ces acquis pour
aller au-delà et répondre à deux enjeux de premier plan
: la connectivité de l’ensemble des citoyens aux services les plus
avancés et la préservation du caractère ouvert de
l’environnement numérique.
A cet égard, les exigences du cadre européen sont à resituer
dans un contexte de modifications profondes à la fois technologiques
et économiques portées par :
– un nouveau cycle d’investissements de long terme et très
importants dans les réseaux à très haut débit
fixes et mobiles;
– un nouvel écosystème numérique, avec en premier
lieu l’apparition de services fournis par internet modifiant la chaîne
de valeur traditionnelle des services de communications électroniques,
et en second lieu de nouvelles évolutions à venir avec le développement
de l’internet des objets par exemple.
Ces évolutions appellent un changement d’approche déterminant
pour définir l’action et les politiques publiques, à savoir une
distinction de plus en plus nécessaire entre la régulation
des réseaux, infrastructures de transport dont le déploiement
et l’exploitation sont guidés par des circonstances économiques
et des contraintes locales, et la régulation des services numériques
qui s’inscrivent dans des marchés globaux peu soumis à des contraintes
territorialisées, hormis celles de la réglementation. Ce nouvel
ensemble devrait en outre garantir à l’ensemble des acteurs la possibilité
de continuer à innover et de conduire des expérimentations.
Les principaux éléments de la contribution de l’ARCEP :
* Préserver le caractère ouvert de l’environnement numérique
Dans la lignée du règlement relatif à l’internet ouvert
et à l’itinérance mobile en Europe, qui définit un cadre
ambitieux pour la neutralité de l’internet, certaines questions propres
au secteur des communications électroniques devront recevoir des solutions
harmonisées au niveau européen. Les consommateurs et les professionnels
sont en effet de plus en plus confrontés à des problématiques
de transparence ou à de nouveaux freins, en particulier lors de la migration
d’un environnement fermé à l’autre. Une réflexion devrait
par exemple être engagée pour aborder la question de l’évolution
des obligations d’interopérabilité, de portabilité et de
protection des utilisateurs finals par-delà les seuls services de communications
électroniques.
* Apporter qualité et confiance aux utilisateurs pour l’ensemble
des services de " communications numériques "
A l’heure où de plus en plus de services de communications fournis par
internet deviennent potentiellement substituables à des services de communications
électroniques traditionnels (voix, messagerie), il importe que le champ
du cadre réglementaire européen appréhende de manière
cohérente l’ensemble des prestataires de services de " communications
numériques ". C’est ensuite disposition par disposition que le champ
des obligations contenues dans le cadre devra le cas échéant être
redéfini au regard des objectifs poursuivis et des règles préexistantes.
* Préciser et décliner les objectifs de connectivité,
notamment mobiles pour l’ensemble du continent européen
De manière générale, les objectifs de connectivité
de la stratégie numérique pour l’Europe pourraient être
affinés et renforcés. Mais plus particulièrement, ils devraient
d’abord être complétés par des objectifs relatifs à
la couverture mobile à l’horizon 2025 et 2030 pour l’ensemble du continent
européen. Des objectifs de couverture mobile 4G puis 5G des villes, des
zones rurales, des axes ferroviaires et routiers apparaissent utiles pour répondre
aux besoins croissants en données mobiles des citoyens et des entreprises
européennes.
* Adapter la gestion du spectre radioélectrique à l’échelle
européenne et reconnaître un droit à l’expérimentation
Des objectifs de connectivité découleront des modifications éventuelles
à apporter aux procédures et formes institutionnelles qui dessineront
la gestion du spectre dans le futur. Outre une plus grande harmonisation de
la réglementation européenne en matière de spectre (calendriers
notamment), des mesures d’accompagnement visant à optimiser les processus
d’attribution des fréquences pourraient être envisagées.
Ainsi, des outils communs relatifs au fonctionnement des enchères pourraient
être mis à disposition, et être adaptés par les Etats
membres. Des définitions communes des conditions d’utilisation des fréquences
attribuées par les autorités nationales, telles que la définition
des indicateurs de couverture, pourraient être rapprochées ou harmonisées,
les paramètres restant déterminés au niveau national. Est
aussi à envisager une plus forte participation de l’Organe des régulateurs
européens des communications électroniques (l’ORECE) dans l’échange
de bonnes pratiques relatives à l’attribution de fréquences et
au suivi des autorisations, notamment dans la définition d’éventuels
indicateurs européens, articulée avec le Groupe pour la politique
en matière de spectre radioélectrique (GPSR).
L’ARCEP soutient par ailleurs les initiatives de la Commission et du GPSR dans
la recherche d’innovation et de la définition de conditions techniques,
notamment quant aux mécanismes d’optimisation et de partage du spectre,
tous cruciaux pour assurer la satisfaction des besoins des utilisateurs ainsi
que la connectivité de millions d’objets. Cette recherche d’innovation
pourrait être soutenue par un droit à l’expérimentation
reconnu au niveau européen.
* Consolider les outils de régulation pour assurer le déploiement
du très haut débit
Le cadre de régulation dit " asymétrique " destiné
à l’ouverture de l’accès au réseau de l’opérateur
historique au travers d’obligations s’imposant spécifiquement à
ce dernier, a rempli ses objectifs en ce qu’il a permis d’ouvrir efficacement
à la concurrence les anciens monopoles publics, rendu possibles les investissements
et favorisé les services innovants. Mais ce cadre touche aussi à
ses limites : s’il est bien adapté pour lutter contre les monopoles existants,
il ne permet pas d’éviter la reconstitution de monopoles locaux ni de
répondre efficacement à des défis touchant l’ensemble du
secteur et pouvant impacter les utilisateurs. La régulation dite "
symétrique " constitue un complément utile et il devrait
être envisagé de mieux articuler l’imposition des remèdes
symétriques et asymétriques.
Enfin, si l’incitation à l’investissement et au co-investissement dans
les nouveaux réseaux peut passer par la prise en compte d’une prime de
risque dans les tarifs de l’accès aux produits de gros, elle ne doit
pas se traduire par un allègement des obligations d’accès. En
effet, le caractère ouvert des réseaux demeure un prérequis
fondamental au jeu concurrentiel, à l’investissement et à l’innovation.
Qui plus est, la définition de produits d’accès adaptés,
qu’ils soient passifs ou actifs, dépend de circonstances locales ou nationales
et relève donc du régulateur national.
* Inscrire la régulation des communications électroniques
dans la démarche du " mieux légiférer " ("
better regulation ")
Une décennie après son inclusion dans le cadre, le processus
actuel de notification d’analyses de marchés pourrait être allégé
en fixant des objectifs forts et des règles claires au niveau européen
tout en laissant aux autorités réglementaires nationales une plus
grande flexibilité pour choisir, à partir d’une boîte à
outils réglementaire commune, les remèdes appropriés aux
marchés nationaux et permettant d’atteindre les objectifs fixés.
Alors qu’un nouveau cycle d’investissements lourds s’engage, le souci de prévisibilité
des remèdes doit être réaffirmé.
Par conséquent, les autorités réglementaires nationales
pourraient continuer d’établir des décisions réglementaires
adaptées au contexte national et favorisant le développement du
marché intérieur, tandis que la Commission européenne serait
amenée à surveiller l’avancement de la réalisation des
objectifs de connectivité sans avoir à examiner a priori chaque
mesure proposée par les autorités nationales à l’issue
de l’exercice d’analyse des marchés.
En matière d’interconnexion, le cadre actuel dédié à
la régulation des terminaisons d’appel pourrait être rationalisé
grâce à une réglementation symétrique plus automatique,
voire déterminée au niveau européen, des plafonds tarifaires,
tout en étant fondée sur des modèles de coûts reflétant
les caractéristiques nationales, développés en articulation
avec les autorités réglementaires nationales.
Par ailleurs, il est essentiel d’assurer la prévisibilité et
la cohérence entre l’évaluation que la Commission est susceptible
de faire des mesures réglementaires ex ante adoptées par les autorités
réglementaires nationales d’une part et des aides d’État d’autre
part. La notification de programmes nationaux voués à atteindre
les objectifs de connectivité et comprenant à la fois l’octroi
d’aides d’État et les mesures prises ex ante offrirait la possibilité
de mieux coordonner les politiques de déploiement. Aussi, le rôle
des autorités réglementaires nationales dans la mise en œuvre
des aides d’Etat doit être mieux défini. D’autant que les autorités
réglementaires nationales ont l’expertise nécessaire quant à
la délimitation des zones dans lesquelles l’intervention publique peut
se révéler indispensable, mais aussi le pouvoir d’imposer un accès,
et d’en préciser les conditions techniques et économiques, à
l’ensemble des réseaux, qu’ils soient d’initiative publique ou privée.
Cette recherche d’optimisation des procédures permet la prise en compte
de la nature locale des réseaux à réguler ou encore du
caractère global et symétrique de l’interconnexion. Elle rejoint
en outre l’enjeu consistant à permettre de déplacer les moyens
des autorités nationales, de l’ORECE et de la Commission européenne
sur des tâches essentielles qui requièrent une forte coordination
en Europe, telle que la régulation des services numériques.
* Garantir l’accès universel aux services de communications électroniques
Un filet de sécurité tel que le service universel devrait continuer
d’exister, afin d’assurer la fourniture rapide d’un accès en position
déterminée aux services essentiels de la société
numérique, sans contrevenir aux dynamiques de marché. Il ne devrait
ainsi pas se substituer, pour ce qui concerne le déploiement des nouveaux
réseaux, aux autres dispositifs possibles (plans nationaux de déploiement
du très haut débit dont la logique est celle d’une politique industrielle
de long terme, obligations de couverture des licences mobiles, etc.). Ensuite,
il serait souhaitable que les mesures en faveur des utilisateurs en situation
de handicap soient exigées, dans une approche symétrique et dans
le respect du principe de proportionnalité, de l’ensemble des opérateurs
et non du seul prestataire de service universel.
* Renforcer l’aptitude de l’ORECE à contribuer au bon fonctionnement
du marché intérieur du numérique
Quant à l’avenir de la gouvernance de l’ORECE, l’ARCEP considère
qu’il convient de préserver une structure qui soit à même
de garantir la prise en compte des circonstances locales ainsi que l’indépendance
des autorités réglementaires nationales. Ces dernières
constituent le socle de la régulation européenne des communications
électroniques. Le travail de coordination de la régulation à
l’échelle européenne doit continuer d’être ancré
dans l’expertise et les pratiques des autorités nationales. Leur expertise
et leur concours au travail de l’ORECE ont en effet permis à ce dernier
de contribuer utilement – par ses analyses, rapports, positions et avis – à
la bonne application du cadre réglementaire et à la mise sur pied
du marché intérieur des communications électroniques.
A l’avenir, l’intervention de l’ORECE pourrait être étendue à
l’analyse des problèmes et solutions possibles devant précéder
les initiatives législatives de la Commission. Aussi, l’ORECE devrait
pouvoir notamment contribuer à la définition d’outils permettant
une meilleure gestion du spectre radioélectrique ainsi qu’à l’élaboration
et à la mise en œuvre d’une régulation européenne
au niveau de certains services numériques. Afin d’assurer la réalisation
des objectifs du cadre à venir, des moyens d’action plus forts pourraient
devoir être mis au service de l’ORECE.
